Nguyễn Minh TuấnNguồn: BBC Vietnamese, đăng ngày 26/3/2012, đường link gốc tại đây
Theo dự thảo đề án đổi mới hoạt động của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội vừa thống nhất việc bỏ phiếu tín nhiệm hàng năm với các chức danh do Quốc hội bầu, bao gồm cả Thủ tướng và Chủ tịch nước.
Dự thảo này được Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội Nguyễn Hạnh Phúc thông báo ngày thứ sáu 23/3, sau khi Ủy ban Thường vụ có phiên thảo luận đề án tiếp tục đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội.[1]
Trong xu thế hiện nay, đây chính là một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá liệu quyền lực nhà nước có thực sự thuộc về nhân dân hay không.
Kinh nghiệm bỏ phiếu tín nhiệm ở Đức
Ở Đức, bỏ phiếu tín nhiệm (Missvertrauenvotum) là một công cụ đặc biệt của Hạ viện (Bundestag)[2] để kiểm soát quyền lực của Chính phủ.
Trong lịch sử, Điều 54 Hiến pháp của Cộng hòa Weimar năm 1919 đã từng qui định vấn đề Hạ nghị viện có quyền bỏ phiếu tín nhiệm Thủ tướng, nhưng không qui định nghĩa vụ của Hạ viện phải đồng thời tìm ra được một người kế nhiệm thay thế Thủ tướng xứng đáng hơn (cách qui định này gần giống với Hiến pháp Việt Nam 1992).[3]
Các nhà lập hiến Đức đã phê phán, cho rằng đây một khiếm khuyết rất lớn.
Sau này, rút kinh nghiệm từ Hiến pháp Weimar, Luật cơ bản của Đức[4] (LCB) năm 1949 qui định: yêu cầu thành lập Ủy ban điều tra của Hạ viện (Untersuchungsausschüsse) (Điều 44 Khoản 1 LCB) hay bỏ phiếu tín nhiệm (Điều 97 Khoản 1 Câu 2 Luật tổ chức Hạ viện) phải có ít nhất 1/4 số Nghị sĩ Hạ viện hoặc nhóm nghị sĩ đại diện một Đảng (Fraktion) trong Hạ viện đề nghị. Điều 67 Khoản 1 Câu 1 LCB bổ sung thêm qui định “Hạ viện chỉ có thể tuyên bố chính thức bất tín nhiệm Thủ tướng khi Hạ nghị viện bầu ra được một Thủ tướng kế nhiệm mới với tỷ lệ quá bán trên cơ sở danh sách đề xuất của nhóm đại biểu đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm.”
Cách làm minh bạch này thực tế ở nước Đức đã tạo ra một “cơ chế cạnh tranh khỏe mạnh", tạo khả năng chuyển tiếp và làm cho Hạ viện thực sự là cơ quan quyền lực của nhân dân.[5]
Nếu như bỏ phiếu tín nhiệm là sự tác động từ bên ngoài, thì việc thăm dò tín nhiệm là sự chủ động tự thân từ bên trong. Hay nói cách khác, thông qua bỏ phiếu tín nhiệm Chính phủ, Hạ viện thực hiện khả năng kiểm soát quyền lực của Chính phủ, thực thi trách nhiệm là cơ quan đại diện của nhân dân.
Thông qua việc thăm dò tín nhiệm, Thủ tướng có thể biết được sự ủng hộ của Hạ viện đối với chính sách của mình đến đâu, để từ đó có sự điều chỉnh hợp lý. Hai cơ chế này có quan hệ biện chứng không tách rời nhau, tác động tương hỗ tạo thành hai chiều kích làm minh bạch hóa, hối thúc liên tục việc xây dựng một Chính phủ hiệu năng.
Thực tế ở Đức đã nhiều lần tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm, trong đó đã có lần bỏ phiếu tín nhiệm thành công, ví dụ vào năm 1982, Thủ tướng đương nhiệm Helmut Schmidt (thuộc Đảng SPD) bị Hạ viện bỏ phiếu bất tín nhiệm và người kế nhiệm là Helmut Kohl (thuộc Đảng CDU) được bầu làm Thủ tướng.
Việc thăm dò tín nhiệm ở Đức cũng đã nhiều lần được tiến hành. Ví dụ: Dưới thời Thủ tướng Gerhard Schröder (SPD), ngày 16/11/2001, sau khi tiến hành thăm dò tín nhiệm, Thủ tướng vẫn đủ phiếu tín nhiệm của Hạ viện. Dưới thời thủ tướng Willy Brandt 1972, Helmut Kohl 1982, Thủ tướng đã không đủ tín nhiệm và hệ quả là Tống thống liên bang đã tiến hành giải tán Hạ viện theo Điều 68 Khoản 1 Câu 1 LCB để bầu Hạ viện mới.[7]
Thực trạng bỏ phiếu tín nhiệm ở Việt Nam
Ở Việt Nam, năm 2001, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, trong đó bổ sung nội dung: "bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn" tại Điều 84 Khoản 7.
Sau đó tại Điều 12, Câu 2 Luật Tổ chức Quốc hội đã qui định: "... Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn khi có kiến nghị của ít nhất hai mươi phần trăm tổng số đại biểu Quốc hội hoặc kiến nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội". [8]
Cách đây một năm trước, vào ngày 01/11/2010 khi đề cập đến về vấn đề tập đoàn Vinashin, Đại biểu Nguyễn Minh Thuyết (tỉnh Lạng Sơn) đã đề nghị Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời điều tra trách nhiệm của các thành viên Chính phủ, để cuối kỳ họp bỏ phiếu tín nhiệm Thủ tướng và một số thành viên liên quan.[9] Ngay sau đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã trả lời bằng công văn cho đại biểu Nguyễn Minh Thuyết rằng "chưa cần thiết trình Quốc hội việc thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra vụ Vinashin".[10]
Vậy là 10 năm có hiệu lực, đến nay Quốc hội Việt nam chưa một lần thực hiện việc bỏ phiếu tín nhiệm.Lý do thì nhiều, nhưng quan trọng là những vướng mắc về mặt pháp lý sau:
Các chức vị Thủ tướng và Chủ tịch nước sẽ bỏ phiếu tín nhiệm hàng năm
Thứ nhất, trong điều kiện chính trị Việt Nam yêu cầu phải có ít nhất hai mươi phần trăm (20%) tổng số đại biểu Quốc hội kiến nghị thực tế là một việc bất khả thi. Hơn nữa, cùng với qui định này, luật cũng chưa có qui định việc các đại biểu có quyền được bàn bạc, trao đổi công khai để lấy ý kiến. Cộng với tâm lý nể nang, ngại đụng chạm, qui định bỏ phiếu tín nhiệm càng trở nên khó thực hiện trên thực tế.
Thứ hai, giả sử người đứng đầu Chính phủ bị bất tín nhiệm, Hiến pháp hiện hành cũng chưa chú trọng đến giai đoạn chuyển tiếp là khả năng xây dựng Chính phủ mới kế nhiệm hiệu quả hơn.
Thứ ba, lâu nay ở Việt Nam những thông tin mà Đại biểu có được thường từ nhiều nguồn và độ tin cậy rất khác nhau. Những thông tin này thường chưa đủ tính pháp lý, khách quan và thuyết phục cho việc phản biện hay bỏ phiếu tín nhiệm.
Thứ tư, Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội đã qui định về bỏ phiếu tín nhiệm nhưng qui trình, thủ tục tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm như thế nào, thời hạn tiến hành ra sao vẫn chưa có những qui định cụ thể. Thiếu luật, nên người đứng đầu Chính phủ là thủ tướng, người chịu trách nhiệm trước Quốc hội, khi muốn thăm dò tín nhiệm để biết hiện tại trong số các Đại biểu Quốc hội có bao nhiêu Đại biểu Quốc hội ủng hộ cho chính sách của mình cũng không thể thực hiện được. Điều này thể hiện sự thiếu minh bạch.
Thứ năm, có một mâu thuẫn hiện vẫn chưa được giải đáp là ở Việt Nam Đảng lãnh đạo và Đảng quyết định công tác cán bộ, vậy thì việc Quốc hội bất tín nhiệm, rồi miễn nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn (Điều 12 Luật tổ chức Quốc hội), là Đảng viên thì Quốc hội hay Đảng sẽ quyết định.
Một vài đề xuất cụ thể
Điều 84 Khoản 7 Hiến pháp 1992 hơn mười năm qua đã cho thấy rõ sự bất cập, không áp dụng được vào thực tế. Theo tôi cần xem xét, bổ sung các nội dung sau vào dự thảo Hiến pháp sửa đổi lần này và dự thảo đề án đổi mới hoạt động của Quốc hội:
Thứ nhất, bổ sung qui định: “Bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn được diễn ra thường xuyên sau mỗi kì họp”. Không thể chậm chễ, muốn minh bạch hóa, hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm cần phải được tiến hành thường xuyên, thực chất, bất kể lúc nào nếu cần, chứ không nhất thiết là một năm tổ chức một lần có tính hình thức, vì nếu trách nhiệm không được làm rõ một cách kịp thời, đó sẽ là nguyên nhân để nhiều sai lầm tiếp tục tái diễn và để lại tác hại lâu dài.
Thứ hai, trong điều kiện chính trị ở Việt Nam cần giảm tỉ lệ phần trăm tổng số Đại biểu Quốc hội kiến nghị (thay vì mức quá cao là 20% hiện nay) và cho phép có một thời gian nhất định để thảo luận, bàn bạc công khai lấy ý kiến.[11]
Đồng thời vì đây là bỏ phiếu tín nhiệm nên theo tôi nên tham khảo kinh nghiệm của Đức là không thông qua qui trình Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội bầu Thủ tướng thông thường, thủ tục sẽ kéo dài, mất nhiều thời gian mà qui định rõ ngay trong Hiến pháp: “Nhóm Đại biểu kiến nghị bỏ phiếu tín nhiệm phải có nghĩa vụ đưa ra danh sách người ứng cử kế nhiệm thay thế Thủ tướng đương nhiệm để Quốc hội bầu. Thủ tướng được bầu sẽ tiếp tục hoạt động theo nhiệm kì của Quốc hội khóa đó. Khi Quốc hội nhiệm kì mới được thành lập, Quốc hội sẽ tiến hành bầu Thủ tướng cho một nhiệm kì mới.”
Thứ ba, cần thành lập Ủy ban điều tra của Quốc hội. Thiết chế này sẽ là cơ quan độc lập, hoạt động thường xuyên và góp phần cung cấp những thông tin xác thực cần thiết cho Đại biểu Quốc hội làm căn cứ phản biện hoặc bỏ phiếu tín nhiệm.
Thứ tư, nếu chỉ qui định bỏ phiếu tín nhiệm, đấy mới chỉ là một nửa của vấn đề. Theo tôi, cần phải tạo lập một cơ chế hai chiều, cần bổ sung thêm qui định thăm dò tín nhiệm, cho phép Thủ tướng có thể được tự tổ chức thăm dò tín nhiệm tại Quốc hội nếu cần thiết. Khi số phiếu tín nhiệm không đạt quá bán, Hiến pháp có thể qui định cho phép Thủ tướng từ chức, bầu Thủ tướng mới hoặc cho phép Thủ tướng tiến hành cải tổ Chính phủ một thời gian (tối đa khoảng 6 tháng) như kinh nghiệm của Đức, sau đó Quốc hội sẽ tiến hành xem xét bỏ phiếu tín nhiệm lần thứ hai. Nếu tỷ lệ tiếp tục không đạt, Quốc hội có thể quyết định miễn nhiệm Thủ tướng và bầu Thủ tướng mới.
Thứ năm, Hiến pháp cần qui định rõ sự gắn kết giữa trách nhiệm của Đảng và trách nhiệm của Chính phủ trong việc hoạch định chính sách phát triển đất nước và đồng thời chịu trách nhiệm về những chính sách ấy. Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 83 Câu 1 Hiến pháp 1992), do vậy Quốc hội phải hoàn toàn độc lập trong việc bỏ phiếu tín nhiệm, miễn nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.
Bài phản ánh quan điểm riêng của tác giả, một nghiên cứu sinh Khoa Luật tại Đại học Saarland, Cộng hòa Liên bang Đức.
[1] Xem: Chung Hoàng, Hàng năm bỏ phiếu tín nhiệm Chủ tịch nước, Thủ tướng, Vietnamnet, đăng ngày 23/3/2012, truy cập đường link gốc tại địa chỉ:http://vietnamnet.vn/vn/chinh-tri/65521/hang-nam--bo-phieu-tin-nhiem-chu-tich-nuoc--thu-tuong.html.
[2] Ở Đức, các nghị sĩ Hạ viện được nhân dân bầu trực tiếp. Các nghị sĩ là đại diện cho toàn thể nhân dân Đức, có quyền đề xuất, phát biểu các ý kiến một cách độc lập không chịu bất cứ sự ràng buộc nào (Điều 38 Khoản 1 LCB).
[3] Xem thêm L. Berthold, Das konstruktive Misstrauensvotum und seine Ursprünge in der Weimarer Staatsrechtslehre. in: Der Staat. Duncker & Humblot, Berlin 36.1997, S. 81ff
[4] Ở Đức Luật cơ bản (Grundgesetz) là Hiến pháp, văn bản pháp lý có hiệu lực cao nhất trong hệ thống pháp luật. Văn bản này được Hội đồng Nghị viện (Das Parlamentarische Rat) thông qua ở Bonn vào ngày 8 tháng 5 năm 1949, công bố trên Công báo Số 1 năm 1949, có hiệu lực từ ngày 24 tháng 5 năm 1949. Sau khi nước Đức thống nhất, Luật cơ bản có hiệu lực trên toàn nước Đức cho đến nay.
[5] Ch. Gröpl, Staatsrecht I, 3. Aufl. 2011, Rn. 1393f.
[6] Theo Điều 82 Khoản 2 Câu 1 LCB, trong khoảng thời gian này các đạo luật có thể được thông qua một cách linh hoạt, do Chính phủ liên bang đề xuất, Thượng viện (Bundesrat) thông qua, không cần đến việc biểu quyết thông qua của Hạ viện theo thủ tục thông thường. (Xem thêm: H. Maurer, Staatsrecht I, 5. Aufl. 2007, § 14 Rn. 1f.)
[7] Ch. Gröpl, Staatsrecht I, 3. Aufl. 2011, Rn. 1393f.
[8] Luật tổ chức Quốc hội được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa X, Kỳ họp thứ 10 thông qua ngày 25/12/2001, có hiệu lực từ ngày 07/01/2002.
[9] Đại biểu Nguyễn Minh Thuyết đã phát biểu: “Thực trạng vừa qua của Vinashin phải dùng đúng từ là... sụp đổ. Tập đoàn này sụp đổ, trút lên vai đồng bào món nợ khổng lồ trên dưới 100.000 tỷ đồng, bằng một tỉnh thu nhập 1.000 tỷ đồng một năm phải làm quần quật, không ăn uống, mua sắm gì một thế kỷ mới trả nợ được [...] vì vậy, căn cứ Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội tôi đề nghị Quốc hội biểu quyết thành lập Ủy ban lâm thời điều tra trách nhiệm của các thành viên Chính phủ, trên cơ sở đó, cuối kỳ họp bỏ phiếu tín nhiệm Thủ tướng và một số thành viên liên quan”. Xem: Cấn Cường, Đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm thành viên Chính phủ sau vụ Vinashin, Dân trí, đăng ngày 1/11/2010, truy cập đường link gốc tại địa chỉ: http://dantri.com.vn/c20/s20-433568/de-nghi-bo-phieu-tin-nhiem-thanh-vien-chinh-phu-sau-vu-vinashin.htm.
[10] Xem thêm: Cấn Cường, „Bác“ đề xuất lập Ủy ban điều tra trách nhiệm vụ Vinashin, Dân trí, đăng ngày 12/11/2010, truy cập tại địa chỉ: http://dantri.com.vn/c21/s20-436342/bac-de-xuat-lap-ub-dieu-tra-trach-nhiem-vu-vinashin.htm
[11] Thực tế để có được con số 1/4 tổng số Nghị sĩ ở Đức đồng tình ký tên đề nghị bất tín nhiệm Thủ tướng không phải là việc quá khó vì một nhóm Nghị sĩ đại diện một Đảng trong Hạ viện (Fraktion) có thể đã thừa tỉ lệ 1/4 số Nghị sĩ (Xem thêm: H. Maurer, Staatsrecht I, 5. Aufl. 2007, § 14 Rn. 1f.). Tuy nhiên nếu áp đặt máy móc qui định này vào điều kiện chính trị ở Việt Nam theo tôi tỷ lệ này là không khả thi.