Nguyễn Minh Tuấn
Sau mỗi buổi nghe giảng những bài giảng của GS trực tiếp hướng dẫn, tôi hay dành thời gian cuối buổi ở lại để được hỏi và trao đổi với GS về những vấn đề mình quan tâm hoặc còn băn khoăn, thắc mắc.
Bài giảng mà GS lần này trình bày là về vấn đề cũ, nhưng lại luôn mới vì tính thời sự của nó "Vấn đề áp dụng học thuyết phân quyền ở nhà nước CHLB Đức". Sau khi nghe giảng, tôi đã đặt ra hai câu hỏi như sau:
Câu hỏi 1. "Tôi thấy giữa nguyên tắc phân quyền (Gewaltenteilung) và đặc trưng của chính thể đại nghị (parlamentarisches Regierungssystem) ở Đức có một sự mâu thuẫn. Cụ thể như GS vừa trình bày, phân quyền là phân công về chức năng giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên trong chính thể đại nghị ở Đức, hoạt động lập pháp không chỉ là việc của Nghị viện, trên thực tế, Chính phủ có tác động rất lớn vào hoạt động lập pháp. Bằng chứng là Chính phủ có quyền trình dự án luật (Gesetzinitiativrecht theo điều 76, khoản 1 Luật cơ bản [viết tắt: LCB]) và quyền ban hành văn bản pháp quy hướng dẫn (Rechtsverordnungen theo Điều 80 LCB). Thủ tướng do Hạ viện bầu ra (Điều 63 LCB) và trong suốt nhiệm kỳ phải đạt được tín nhiệm của đa số các thành viên Hạ viện (Điều 67, 68 LCB). Quan hệ ràng buộc, tác động thường xuyên qua lại như vậy thì đâu còn là phân quyền. Tôi hiểu như vậy có đúng không và GS nghĩ sao về vấn đề này?"
Câu hỏi 2. "GS có nói không có phân chia quyền lực thì không có tự do, không có hiến pháp và cũng không có nhà nước pháp quyền. Tôi rất quan tâm về vấn đề này, GS có thể chia sẻ rõ hơn được không?"
I. Câu hỏi thứ nhất: về nguyên tắc phân quyền (Gewaltenteilung) và đặc trưng của chính thể đại nghị (parlamentarisches Regierungssystem) ở Đức
Nguyên tắc phân quyền được qui định cụ thể ở Điều 20, Khoản 2, Câu 2, Điều 20 Khoản 3 và Điều 1 Khoản 3 Luật cơ bản. Điều 20 Khoản 2 Câu 2 Luật cơ bản qui định rằng: “Quyền lực nhà nước được thực hiện thông qua các cơ quan đặc biệt của quyền lập pháp (besondere Organe der Gesetzgebung), của quyền thi hành pháp luật (der vollziehenden Gewalt) và của quyền tư pháp (der Rechtsprechung)”.
Hoàn toàn có lý khi khẳng định rằng Chính phủ (Regierung) có tác động mạnh mẽ đến quá trình lập pháp. Đây là vấn đề không mới và không phải bây giờ mới đặt ra.
Tuy nhiên, nguyên tắc phân quyền và chính thể đại nghị không mâu thuẫn nhau, vì:
Xuất phát từ bản chất hoạt động của Nghị viện và Chính phủ (Regierung) là hoạt động có những yếu tố "động" (dynamische Elemente), chịu ảnh hưởng mạnh về yếu tố Đảng phái chính trị (starker politischer Einfluss), còn hoạt động hành chính - thi hành luật (Verwaltung) và hoạt động tư pháp - xét xử (Judikative) lại mang nhiều yếu tố "tĩnh" (statisches Elemente), mang tính ổn định (Stabilität), nên ngành hành pháp (Exekutive) được phân chia thành Chính phủ - Regierung (hay còn gọi là Gubernative, gốc Tiếng Latinh là gubernare - điều hành) và Hành chính - Verwaltung (hay còn gọi là Administrative/ Administration, gốc Tiếng la tinh là administrare - hành chính) với những chức năng, nhiệm vụ khác nhau. (Xem thêm: Gröpl, Staatsrecht I, 2. Aufl. 2010, Rn. 961f.)
- Thứ nhất, ở Đức, hành pháp (Exekutive) và Chính phủ (Regierung) không phải đồng nhất là một và chức năng giữa Chính phủ (Regierung) với Hành chính (Verwaltung) cũng được phân biệt rõ.
- Phân quyền về chức năng (funktional), chức năng của lập pháp (Gesetzgebung) là xây dựng một trật tự pháp luật, đưa ra các qui định ổn định, giải quyết các vấn đề của cuộc sống liên quan đến cả các vấn đề của tương lai (Festsetzung der Rechtsordnung; dauerhafte Regelung des Zusammenlebens in Bezug auf künftige Sachverhalte); chức năng của hành pháp (Vollziehung) được hiểu là hoạt động của cơ quan hành chính (Verwaltung) nhằm thi hành luật ở thời hiện tại; còn chức năng của tư pháp là quyết định về tính hợp pháp của các vấn đề đã diễn ra ở thời quá khứ (Entscheidung über Gesetzmäßigkeit vergangener Sachverhalte).
- Thứ hai, phân quyền ở Đức được hiểu một cách toàn diện trên cả 3 góc độ: chức năng, tổ chức và nhân sự.
- Phân quyền về tổ chức (organisatorisch), quyền lực cũng không tập trung vào một cơ quan nào mà được phân chia cho các cơ quan nhà nước khác nhau mang tính chuyên môn hóa. Mỗi một cơ quan có những thẩm quyền và trách nhiệm khác nhau như Hạ viện (Bundestag), Thượng viện (Bundesrat), Bundesregierung (Chính phủ liên bang), Verwaltungsbehörden (Các cơ quan hành chính), Các tòa án (Gerichte). Ví dụ: Cùng một hoạt động lập pháp (Gesetzgebungsverfahren, Điều. 76 ff. LCB) nhưng do nhiều cơ quan cùng thực hiện. Cụ thể quyền trình dự án luật là Chính phủ, Thượng viện, hay Nghị sĩ hoặc Ủy ban của Hạ viện; Quyền thông qua luật là Hạ viện và Thượng viện; Quyền ký phê chuẩn là Tổng thống liên bang. Như vậy sẽ không ai hiểu máy móc rằng lập pháp ở Đức là chỉ là chức năng hay công việc của Nghị viện. Đây là điểm khác với cơ chế phân chia quyền lực cứng rắn theo mô hình ở Hợp chủng quốc Hoa Kỳ (Gewaltentrennung/ Separation of powers).
- Phân quyền về nhân sự (personell), quyền lực cũng được thực hiện thông qua những con người cụ thể thực hiện thẩm quyền và nhiệm vụ cụ thể. Một người về cơ bản không thể đồng thời thực hiện nhiều chức năng, nhiệm vụ khác nhau (Inkompatibilitaeten - Điều 55, Điều 94 khoản 1 câu 3, Điều 137 khoản 1 LCB). Ví dụ: Thẩm phán không thể là thành viên của Hạ viện, Thượng viện, Chính phủ liên bang (Điều 94 khoản 1 câu 3 LCB) hay không thể một người vừa là Tổng thống, vừa là Thủ tướng, vừa là Chủ tịch Hạ viện được (Điều 63 LCB).
Khác với các bản Hiến pháp của Cộng hòa dân chủ Đức (Hiến pháp của Đông Đức - DDR) trước đây thừa nhận cơ chế tập trung quyền lực (hoặc với cái tên là "tập quyền xã hội chủ nghĩa"), trong Luật cơ bản (Grundgesetz) của CHLB Đức hiện nay không có một điều nào khẳng định Hạ viện là cơ quan quyền lực tối cao, cho dù đây là cơ quan do dân bầu ra hay Thượng viện cũng vậy, cho dù đây là cơ quan đại diện của các bang. Với qui định của Điều 20 khoản 2 câu 2 LCB, các ngành quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp về nguyên tắc là quan hệ ngang hàng (Gleichordnung), không phải là quan hệ có tính thứ bậc trên dưới (keine Über- Unterordnung). Sự phân quyền như vậy trong Luật cơ bản được gọi là phân quyền mang đặc tính pháp quyền (Rechtsstaatliche Gewaltenteilung), hay phân quyền theo chiều ngang (horizontale Gewaltenteilung).
- Thứ ba, phân quyền theo chiều ngang (ngang hàng giữa các cơ quan) và phân quyền theo chiều dọc (quan hệ liên bang và tiểu bang)
Với tính chất của nhà nước liên bang, ở Đức còn có sự phân quyền theo chiều dọc (Vertikale Gewaltenteilung) giữa liên bang và các tiểu bang (Điều 30 LCB). Mỗi một tiểu bang có Hiến pháp riêng của bang, có những cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp riêng được tổ chức và hoạt động trên cơ sở một hệ thống pháp luật riêng không trái với Hiến pháp và những đạo luật của Liên bang (Xem thêm: Gröpl, Staatsrecht I, 2. Aufl. 2010, Rn. 640ff.)
(Hình 1: Sơ đồ thể hiện
sự phân quyền theo chiều dọc và chiều ngang.
Chiều ngang là giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Chiều dọc là giữa Liên bang và các tiểu bang.
Theo đó, ngành hành pháp ở liên bang gồm có 2 bộ phận: Chính phủ liên bang [gồm thủ tướng và bộ trưởng] và Hành chính liên bang [Ví dụ: cơ quan điều tra hình sự liên bang BKA]). Ở các tiểu bang cũng có sự phân quyền như vậy.
Hiểu về cơ chế phân quyền theo chiều ngang và chiều dọc ở Đức hiện nay hoạt động ra sao trên thực tế cần phải hiểu và đặt trong liên hệ với những yếu tố khác có ảnh hưởng hay tác động đến cơ chế này như: Hệ thống đa đảng (Điều 21 LCB); Tính cạnh tranh bởi nguyên tắc đa số và bảo vệ quyền lợi thiểu số trong Hạ viện (Điều 42 II, 63, 67, 68 LCB; Điều 44, 46, 93 I Nr. 1, 2 LCB); Thiết chế Thượng viện trong việc tham gia vào hoạt động lập pháp (Điều 50 ff., 77, 80 II, III GG); Tự quản địa phương (Điều 28 II LCB); Ràng buộc bởi các qui định của EU (Điều 23 LCB); Cơ chế bảo hiến ở liên bang và tiểu bang (Điều 93, 94 LCB); Chế định công chức suốt đời (Điều 33 II, IV, V LCB); Chế định trưng cầu dân ý (Volksentscheid - Điều 29, 118, 118a LCB); Tác động của quyền tự do ngôn luận, báo chí (Điều 5 LCB), Tác động của quyền lập hội (Điều 9 LCB); Tác động của quyền biểu tình (Điều 8 GG)...Hiểu trong một tổng thể như vậy mới thấy được dù có phân quyền nhưng vẫn đảm bảo quyền lực thuộc về nhân dân và bảo vệ những quyền tự do của công dân.
(Hình 2: Sơ đồ thể hiện rõ cơ chế
kiểm soát và cân bằng quyền lực giữa các cơ quan nhà nước ở liên bang.
Màu xanh thể hiện tính chất "động", màu vàng thể hiện tính chất "tĩnh".
Hướng mũi tên chỉ sự tác động và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan)
Chính sự phân quyền thông qua việc cùng thực hiện quyền lực (Zusammenwirken) và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan (gegenseitige Kontrolle der Organe) theo cả chiều dọc và chiều ngang như vậy sẽ giới hạn được quyền lực nhà nước (Mäßigung der Staatsgewalt), ngăn ngừa nguy cơ lạm quyền và độc quyền (Verhinderung von Machtmissbrauch und Monopol) qua đó cũng bảo vệ tự do cá nhân (Sicherung der individuellen Freiheit). Hay nói cách khác, phân quyền là làm cho quyền lực giữa các cơ quan cân bằng, không có quyền lực nào vượt trội hơn quyền lực nào. Quyền lực được kiểm soát và cân bằng (Prinzip der gegenseitigen Kontrolle [checks] und des Machtgleichgewichts [balances]) ở bên trong là chính các cơ quan nhà nước và bên ngoài với các quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tự do biểu tình, tự do lập hội để tránh nguy cơ độc quyền, lạm quyền (Xem thêm về cơ chế kiểm soát và cân bằng quyền lực ở CHLB Đức: C. Gröpl, Staatsrecht I, 2. Aufl. 2010, Rn. 960ff).
Tóm lại, phân quyền ở Đức không phải là sự phân quyền tuyệt đối (keine Gewaltentrennung), mà là phân quyền tương đối (Gewaltenteilung), có những đặc điểm quan trọng là:
1) Ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp về cơ bản là ngang hàng nhau (Gleichordnung). Hành pháp tiếp tục được phân thành 2 bộ phận: Chính phủ (Regierung) với tính chất là hệ thống điều hành, lập chính sách và Hành chính (Verwaltung) với tính chất là các hệ thống thi hành luật.
2) Phân quyền toàn diện theo chức năng, theo cơ quan và nhân sự.
3) Phân quyền toàn diện theo cả theo chiều ngang và chiều dọc đảm bảo sự kiểm soát và cân bằng quyền lực.
Hiểu đầy đủ như vậy sẽ thấy về bản chất sự phân quyền với chính thể cộng hòa đại nghị ở Đức là không có sự mâu thuẫn.
II. Câu hỏi thứ hai: Không có phân chia quyền lực thì không có tự do, không có hiến pháp và cũng không có nhà nước pháp quyền?Nhà vua Ludwig XIV đã từng tuyên bố: Nhà nước chính là ta - „L’Etat, c’est moi“. Chính sự tập trung quyền lực là căn nguyên của sự độc tài, chuyên chế và khiến cho người dân không được hưởng những quyền tự do. Sau này, ở Tây Âu vào thế kỷ 17 – 18, Locke, Montesquieu và Rousseau đã xây dựng học thuyết phân quyền, trên cơ sở kế thừa những tư tưởng phân quyền sơ khai thời cổ đại của Aristotle.
Không có phân quyền thì không có tự do. Điều này Montesquieu đã chỉ ra rồi. Ông cho rằng không có phân quyền thì sẽ không có tự do, không có phân quyền thì sẽ dẫn đến chế độ độc tài. Montesquieu cho rằng sẽ không có tự do nếu quyền lập pháp và hành pháp nhập lại trong tay một người hay một cơ quan, vì hiển nhiên chính người đó hoặc cơ quan đó sẽ chỉ đặt ra những luật độc tài, từ đó thi hành một cách độc tài. Nếu như quyền tư pháp không tách rời quyền lập pháp và hành pháp thì cũng không có tự do còn nếu quyền tư pháp bị nhập với quyền lập pháp, thì sẽ dẫn đến sự độc đoán với quyền sống, quyền tự do của công dân. Còn nếu quyền tư pháp và quyền hành pháp nhập lại làm một thì quan tòa sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp. Nếu một người hay một tổ chức mà nắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì tự do coi như mất hết.
Không có phân quyền không có Hiến pháp. Học thuyết phân quyền ở Tây Âu thế kỷ 17 - 18 là khởi nguồn tư tưởng hình thành nên Hiến pháp theo nghĩa hiện đại. Hiến pháp thành văn đầu tiên là ở Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, nhưng khởi nguồn tư tưởng cần có một bản hiến pháp để giới hạn quyền lực nhà nước lại không phải từ nước Mỹ mà đã có từ trước đó là tư tưởng phân quyền của Châu Âu từ thế kỷ 17 - 18. Chính những nhà lập Hiến của Mỹ cũng thừa nhận, kế thừa và thể hiện nó trong Hiến pháp.
Không có phân quyền sẽ không có nhà nước pháp quyền. Điều này đã quá rõ rồi, chẳng ai thừa nhận một nhà nước mà quyền lực thực tế thuộc về tay một người hay một nhóm người là nhà nước pháp quyền cả. Ở Đức, cha đẻ của học thuyết nhà nước pháp quyền (Rechtsstaat) là Robert von Mohl (nhà luật học người Đức) cũng đã khẳng định nhà nước pháp quyền không thể thiếu sự phân quyền và một khi đã hiểu là phân quyền thì cũng không thể thiếu sự kiểm soát và cân bằng quyền lực. Phân quyền là yếu tố hình thức, là điều kiện tiên quyết của nhà nước pháp quyền, không có nó thì cho dù có biện minh thế nào, nhà nước đó cũng không được coi là nhà nước pháp quyền.
-------------NMT (Tổng hợp)
Trên đây là sự tổng hợp và diễn đạt theo cách hiểu của tôi kết hợp từ trả lời, bài giảng và Giáo trình (Lehrbuch: C. Gröpl, Staatsrecht I, 2. Aufl. 2010, Rn. 443ff; Rn. 916 ff.) của GS.Vì lý do thời gian, nên GS cũng chỉ bước đầu đưa ra những trả lời mang tính gợi mở như trên, ẩn chứa mỗi một câu nói là ý nghĩa rất sâu sắc, chắc chắn ông chưa nói hết hoặc cũng chưa muốn nói hết, mục đích là muốn tôi tiếp tục tìm hiểu và suy nghĩ. Khoa học cần sự trao đổi và phát triển nhờ trao đổi. Tôi vẫn đang suy nghĩ về vấn đề này, còn rất nhiều câu hỏi và cũng chưa hoàn toàn thỏa mãn và đồng ý hết với những câu trả lời trên của GS. Vì vậy, tôi sẽ còn...tiếp tục hỏi để làm rõ nhiều vấn đề liên quan.
Qua đây tôi cũng bày tỏ sự mong muốn và sẵn sàng hợp tác với các nhà khoa học khác (cùng ngành Luật hoặc các ngành khoa học xã hội có liên quan) cùng nghiên cứu về vấn đề phân chia quyền lực và về nhà nước pháp quyền ở CHLB Đức hiện nay. Vui lòng liên hệ: nguyenminhtuan_hn@yahoo.com hoặc t.nguyen@mx.uni-saarland.de]
